Как снизить регуляторную нагрузку на бизнес?

29 окт 2015

На фоне принимаемых государством мер по последовательному снижению финансовой нагрузки на бизнес и упрощению разрешительных процедур в Узбекистане сохраняется административная нагрузка в виде значительного количества формальностей и процедур по исполнению требований нормативно-правовых актов (НПА). Одним из важных факторов, влияющих на ситуацию, является не уменьшающийся поток принимаемых НПА.

Статистика Национальной базы данных законодательства Республики Узбекистан (Lex.uz)показывает, что ежегодно в стране принимается в среднем от 700 до 1200 нормативно-правовых актов, от 30% до 40% которых непосредственно влияют на предпринимательскую деятельность. С 2005 по 2014 годы общее количество ежегодно принимаемых НПА выросло в два раза, в том числе количество ведомственных актов выросло также вдвое, а решений правительства — в 1,4 раза.

Диаграмма 1. Динамика количества НПА, принимаемых ежегодно в Узбекистане
(2005-2014 гг.)

Источник: расчеты экспертов проекта ПРООН «Содействие в модернизации законотворчества, нормотворчества и Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ)» на основе данных www.lex.uz

Это, в свою очередь, может повлечь дополнительные расходы бизнеса по выполнению требований большого количества регулирующих документов (так называемые compliance cost — «издержки по обеспечению соответствия») и, как следствие, возникновение бюрократической волокиты на исполнительном уровне.

Если для крупных компаний с их штатом юристов и экономистов некоторые требования в администрировании не являются слишком обременительными, то для небольшой компании необходимость выполнять дополнительные требования становится тяжелым бременем.

На практике наращивание требований нормативно-правовых актов ведет к тому, что субъекты малого и среднего бизнеса либо закрываются, либо «уходят в тень», либо игнорируют эти требования, потому что все их просто невозможно выполнить.

Как показало изучение, проведенное совместным проектом ПРООН и Торгово-промышленной палаты «Бизнес Форум Узбекистана (Фаза-3)», на сегодняшний день практика применения норм законодательства серьезно отличается от требований законов и подзаконных актов, что влечет дополнительные материальные и временные издержки для субъектов бизнеса.

Инфографика: Сравнение практики применения норм законодательства с требованиями законов и подзаконных актов

Источник: http://www.uz.undp.org/content/dam/uzbekistan/img/Our_Perspective/DoingBusiness/infographic_1.jpg

Примечательно, что данная проблема остается актуальной для многих стран. По результатам опроса предпринимателей Великобритании, проведенного компанией Ernst & Young в ноябре 2014 года, выявлено, что 27% из них считают деловую среду «чрезмерно зарегулированной», что ограничивает возможности для роста бизнеса, 17% считают необходимым осуществить радикальные реформы для упрощения регуляторной среды и улучшения деловой среды.

Аналогичный опрос свыше 10 тысяч субъектов бизнеса, проведенный KPMG в Российской Федерации в сентябре текущего года, показал, что одной из самых значимых головных болей малого и среднего бизнеса является неблагоприятная регуляторная среда. 30% предпринимателей отметили чрезмерную бюрократию и высокую частоту изменения законодательства, когда приходится тратить время на приведение своего бизнеса в соответствие изменившемуся законодательству, а не собственно на бизнес.

Как снизить регуляторную нагрузку на бизнес, возникающую с принятием большого количества НПА? Для решения данной проблемы многие страны активно внедряют новые инструменты, способствующие повышению качества принимаемых нормативных документов и упрощению регулирования в целом.

Новой инициативой в ряде стран стало внедрение в нормотворчестве принципа «один за один» (One in — One out), который по сути является одним из элементов системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ). Его смысл заключается в том, что органы исполнительной власти, инициирующие новый НПА, должны обеспечить снижение возможных издержек за счет отмены иного, уже действующего законодательного акта в регулируемой сфере.

Реализация подхода «один за один» осуществляется следующим образом: министерства и ведомства, инициирующие новый НПА, осуществляют подготовку заключения по оценке его воздействия, которые составляют параметр «IN». Одновременно производится оценка величины сокращения издержек, связанная с отменой или изменением действующего НПА. Указанный показатель формирует параметр «OUT». Решение о целесообразности введения регулирования принимается на основании сопоставления параметров «IN» и «OUT».

В Канаде этот принцип принят правительством с 2012 года и реализуется как часть плана снижения бюрократии (Red Tape Reduction Action Plan). Германия объявила введение данного принципа в нормотворческий процесс в июле 2015 года. В РФ данный инструмент вступил в силу с 1 октября 2015 года, при этом он будет применяться только при разработке проектов актов, имеющих высокую степень регулирующего воздействия, то есть для проектов, меняющих «правила игры» для бизнеса.

Некоторые страны пошли еще дальше. В Австралии с 2011 года реализуется инициатива «один за два» (One on, Two off) в отношении основных вводимых нормативно-правовых актов. В Великобритании после успешного применения принципа «один за один» с 2012 года был также внедрен принцип «один за два».

В Великобритании после введения данного инструмента в 2010 году в процесс нормотворчества количество предлагаемых для принятия министерствами новых нормативно-правовых актов снизилось на 70%, а совокупный объем «сэкономленных» бизнесом средств после отмены действовавших НПА составил более 3 млрд фунтов только за первый год.

В Германии предполагается, что внедрение данного инструмента приведет к сокращению «бюрократических издержек» для бизнеса на сумму более 740 млн евро. В Австралии за первый год использования этого принципа было отменено 152 и принято лишь 14 базовых нормативных актов.

Другим действенным инструментом повышения эффективности нормотворчества являетсявнедрение норм «заходящего солнца» (sunsetting regulation), которое предусматривает включение в НПА оговорки (условия) об ограничении срока действия («закате») нормы, означающее, что акт прекращает действие через определенный период времени, по истечении которого он должен быть пересмотрен либо его действие автоматически прекратится.

Данный подход позволяет, во-первых, найти пути улучшения существующего регулирования, во-вторых, разобраться, нужно ли регулирование в данной конкретной области и является ли оно лучшим способом достижения поставленной цели.

Для усиления положительного эффекта от вышеуказанных инструментов в различных странах сегодня используются также такие механизмы, как «расчистка корпуса от мертвых норм» или так называемая «регуляторная гильотина», мораторий на введение норм, ухудшающих положение (малого и среднего бизнеса), единые дни введения нормативно-правового акта в силу, подход, предусматривающий установление фиксированных дат для вступления в силу всех видов регуляторных актов, затрагивающих бизнес (например, два раза в год).

Упрощение регуляторной среды и снижение административной нагрузки имеет положительные макроэкономические эффекты. По расчетам Бюро по анализу экономической политики Нидерландов, снижение административного бремени на 25% может повлечь рост ВВП на 1,5-2% в течении нескольких лет.

Эффект от введения данных инструментов в практику нормотворчества Узбекистана, конечно, должен быть тщательно просчитан. Однако безусловной является необходимость продолжения системных мер по совершенствованию нормотворчества для дальнейшего снижения административного бремени и совокупных издержек бизнеса.

Фаррух Карабаев

Руководитель проекта ПРООН «Содействие в модернизации законотворчества, нормотворчества и Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ)»